LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
17614 del registro di segreteria, proposto dal sig. Orlando Barbato,
nato a Pietrastornina il 23 gennaio 1946, residente in Cabras,
frazione Solanas, via Terranova n. 21, contro il Comando Regione
Carabinieri Sardegna.
Dato atto che nella pubblica udienza del 5 novembre 2008, fissata
per la discussione del giudizio, l'amministrazione convenuta non e'
comparsa. Presente il ricorrente, non assistito legalmente.
Esaminati gli atti e i documenti tutti della causa.
Svolgimento del processo
Il sig. Orlando Barbato, ex Maresciallo aiutante s. UPS dell'Arma
dei Carabinieri, cessato dal servizio e collocato in congedo dal 13
ottobre 1999, propone ricorso contro il Comando Regione Carabinieri
Sardegna, chiedendo che venga disposto l'adeguamento della sua
pensione, previa rideterminazione della base pensionabile, mediante
adeguamento dell'emolumento previsto dall'art. 3, comma 2 della legge
28 marzo l997, n. 85, come rideterminato dall'art. 54-bis del decreto
legislativo 12 maggio 1995, n. 198, introdotto dall'art. 29 del
decreto legislativo 28 febbraio 2001, n. 83.
Osserva il ricorrente che, a seguito dell'emanazione del decreto
legislativo 28 febbraio 2001, n. 67, riguardante gli appartenenti al
Corpo della Guardia di Finanza, si sarebbe introdotto un trattamento
discriminante e palesemente non conforme ai piu' elementari principi
di civilta' giuridica e costituzionale nei confronti degli
appartenenti all'Arma dei Carabinieri. Infatti, il citato d.lgs. n.
67/2001 ha esteso, ai soli fini pensionistici, l'adeguamento
dell'emolumento di che trattasi al personale della Guardia di Finanza
collocato in quiescenza nel periodo 2 gennaio 1998-1° gennaio 2001,
mentre norma di analogo contenuto non e' stata prevista per il
personale di pari grado e anzianita' dell'Arma dei Carabinieri.
Il Comando Regione Carabinieri Sardegna si e' costituito in
giudizio con atto pervenuto in segreteria in data 1° marzo 2007.
Premessa una sintetica ricostruzione della normativa applicabile
al caso in esame, l'amministrazione ha dato atto della sperequazione
lamentata dal ricorrente, osservando tuttavia di non avere il potere,
allo stato, di estendere il beneficio richiesto al proprio personale
posto in quiescenza dal 1° gennaio 1998 al 31 dicembre 2000 con il
grado di M.A. s. UPS, con due anni e quattro mesi nel grado.
Sulla base di tali conclusioni, la causa e' stata discussa nella
pubblica udienza del 5 novembre 2008.
Considerato in diritto
L'art. 3, comma 2 della legge 28 marzo 1997, n. 85, recante
«Disposizioni in materia di avanzamento, di reclutamento e di
adeguamento del trattamento economico degli ufficiali delle Forze
armate e qualifiche equiparate delle Forze di polizia», ha previsto
che «agli ispettori superiori delle Forze di polizia ad ordinamento
civile, ai marescialli aiutanti di quelle ad ordinamento militare,
nonche' ai marescialli aiutanti delle Forze armate, con maggiore
anzianita' di servizio nella qualifica o nel grado e' attribuito un
emolumento pensionabile pari alla differenza tra il proprio livello
di inquadramento e il livello retributivo superiore, secondo
decorrenza, modalita' e sulla base di requisiti da determinare in
sede di contrattazione collettiva, ovvero nell'ambito delle procedure
di concertazione ivi previste, ed in relazione alle risorse
finanziarie disponibili. Il medesimo emolumento e' inoltre
attribuito, evitando sperequazioni con altro personale o adottando
misure perequative occorrenti, ai tenenti e al personale di grado e
qualifica corrispondente, aventi pari anzianita' di servizio comunque
prestato».
In sede di prima attuazione della riportata norma, l'art. 65 del
d.P.R. 16 marzo 1999, n. 254, recante «Recepimento dell'accordo
sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e del
provvedimento di concertazione delle Forze di polizia ad ordinamento
militare relativi al quadriennio normativo 1998-2001 ed al biennio
economico 1998-1999», ha disposto che «ai marescialli aiutanti
dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di finanza, con
almeno due anni e quattro mesi di anzianita' nel grado, maturata a
partire da data non anteriore al 1° settembre 1995, e' attribuito un
emolumento pensionabile annuo lordo valido anche per la tredicesima
mensilita' e per l'indennita' di buonuscita, non superiore nel
triennio 1998-2000 alla differenza tra il proprio livello di
inquadramento ed il livello retributivo superiore» (comma 1);
«l'emolumento di cui al comma 1 e' corrisposto per ciascun anno del
triennio 1998-2000 nella misura annua lorda di lire 660.000 non
cumulabili» (comma 2).
Analoga disposizione e' stata dettata per gli appartenenti alle
Forze di Polizia ad ordinamento civile (art. 38 del medesimo d.P.R.
n. 254/1999) e per il personale delle Forze armate (art. 22 del
d.P.R. 16 marzo l999, n. 255).
Come si puo' agevolmente notare ponendo a confronto le
disposizioni teste' citate, l'attribuzione dell'emolumento in
questione e' stata in un primo tempo attuata con termini, modalita'
ed importi assolutamente identici per tutti gli appartenenti ai vari
Corpi interessati, a dimostrazione del fatto che nessuna ragione per
una differenziazione della disciplina era evidentemente stata
riscontrata.
Tale perfetta identita' di trattamento e' stata alterata a
seguito dell'emanazione dei decreti delegati previsti dall'art. 9,
comma 1 della legge 31 marzo 2000, n. 78, recante «Delega al Governo
in materia di riordino dell'Arma dei carabinieri, del Corpo forestale
dello Stato, del Corpo della Guardia di finanza e della Polizia di
Stato. Norme in materia di coordinamento delle Forze di polizia»,
come modificato dall'art. 50, commi 9, lett. b) e 11 della legge 23
dicembre 2000, n. 388.
In attuazione di tale delega, sono stati emanati i decreti
legislativi 28 febbraio 2001, n. 53 (Polizia di Stato), 28 febbraio
2001, n. 67 (Guardia di Finanza), 28 febbraio 2001, n. 76 (Corpo di
Polizia penitenziaria), 28 febbraio 2001, n. 82 (Forze armate) e 28
febbraio 2001, n. 83 (Arma dei Carabinieri).
Tutti i citati decreti hanno rideterminato l'importo
dell'emolumento pensionabile previsto dall'art. 3, comma 2 della
legge 28 marzo 1997, n. 85, a decorrere dal 1° gennaio 2001,
quantificandolo in misura annua lorda pari alla differenza tra il
livello di inquadramento ed il livello retributivo superiore (v. art.
21 d.lgs. n. 53/2001, art. 9, comma 1 d.lgs. n. 67/2001, art. 23
d.lgs. n. 76/2001, art. 22 d.lgs. 82/2001, art. 29 d.lgs. n.
83/2001).
E' da notare che tutti gli articoli teste' richiamati, nonche' lo
stesso art. 3, comma 2 della legge 28 marzo 1997, n. 85, sono stati
abrogati dall'art. 15 del d.lgs. 30 maggio 2003, n. 193, ma a
decorrere dal 1° gennaio 2005, senza che la norma abrogatrice abbia
in alcun modo inciso sulle situazioni pregresse.
Come si e' detto, per effetto delle citate disposizioni del
legislatore delegato la identita' di trattamento tra gli appartenenti
ai vari Corpi interessati e' venuta meno.
Mentre tutte le citate disposizioni hanno disposto, come detto,
la rideterminazione dell'emolumento di che trattasi a decorrere dal
1° gennaio 2001, solo quella riguardante il personale della Guardia
di Finanza ha previsto altresi' che l'emolumento in questione, con la
stessa decorrenza del 1° gennaio 2001 , fosse corrisposto, ai soli
fini pensionistici, anche al personale collocato in quiescenza nel
periodo 2 gennaio 1998-1° gennaio 2001 (v. comma 4 dell'art.
73-quinquies del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 199, introdotto dal cit.
art. 9, comma 1 del d.lgs. n. 67/2001).
Ad avviso di questa sezione, la norma da ultimo richiamata
introduce una manifestamente irrazionale ed ingiustificata disparita'
di trattamento tra il personale della Guardia di Finanza,
destinatario dell'emolumento di che trattasi, cessato dal servizio
con diritto a pensione nel periodo 2 gennaio 1998-1° gennaio 2001, il
quale si vede riliquidato il trattamento di quiescenza, a decorrere
dal 1° gennaio 2001, con il calcolo, nella base pensionabile,
dell'emolumento in questione nella misura rideterminata per l'appunto
a partire da detta data, e il personale di tutti gli altri Corpi
militari e/o di Polizia, tra i quali, per quanto qui interessa, gli
appartenenti all'Arma dei Carabinieri, che, collocati in quiescenza,
come il ricorrente nel presente giudizio, nel triennio 1998-2000, di
tale riliquidazione non beneficiano.
E' bene precisare subito che tale disparita' di trattamento non
e' superabile dal giudice in via interpretativa, mediante estensione
analogica della norma prevista per la Guardia di Finanza agli
appartenenti agli altri Corpi interessati che si trovino nella
medesima situazione.
E' regola pacificamente affermata dalla giurisprudenza di questa
Corte che, ai fini del calcolo del trattamento di quiescenza, possono
essere presi in considerazione solo gli emolumenti pensionabili
percepiti dall'interessato, o comunque a lui spettanti, nel periodo
in cui era in servizio, salvo che specifiche norme non dispongano
diversamente. Le eventuali norme di favore, pero', in quanto
derogatorie a norma di carattere generale, non possono essere
applicate fuori dei casi indicati dal legislatore.
Tanto premesso, ad avviso di questa sezione, si evidenzia una
questione di legittimita' costituzionale, rilevante e non
manifestamente infondata, della norma di cui all'art. 54-bis del
d.lgs. 12 maggio 1995, n. 198, come introdotto dall'art. 29 del
d.lgs. 28 febbraio 2001, n. 83, nella parte in cui non prevede la
corresponsione, ai soli fini pensionistici, anche al personale
dell'Arma dei Carabinieri collocato in quiescenza nel periodo 2
gennaio 1998-1° gennaio 2001, dell'emolumento di cui all'art. 3,
comma 2 della legge 28 marzo 1997, n. 85, nella misura e con la
decorrenza stabilite nella medesima norma sospettata di
incostituzionalita'.
La questione di legittimita' costituzionale viene sollevata con
riferimento a due distinti parametri costituzionali.
In primis, la norma appare contrastare con l'art. 3 della
Costituzione.
E' di palmare chiarezza che il raffronto tra la disposizione
normativa di che trattasi e l'omologo art. 73-quinquies del d.lgs. n.
199/1995 evidenzia una violazione del principio di eguaglianza, posto
che, come si e' avuto modo di affermare, la situazione, per gli
aspetti giuridici ed economici, sotto il profilo che qui interessa,
del personale della Guardia di Finanza, non differisce in nulla da
quella del personale dell'Arma dei carabinieri di pari grado ed
anzianita'.
Si ribadisce, infatti, che, sino all'entrata in vigore delle
norme delegate, l'emolumento di che trattasi e' stato attribuito in
maniera assolutamente identica a tutti gli appartenenti ai vari Corpi
interessati, ne' medio tempore, nel periodo cioe' intercorso tra
l'entrata in vigore dell'art. 65 del d.P.R. 16 marzo 1999, n. 254 e
quella degli artt. 29 del d.lgs. 28 febbraio 2001, n. 83 e 9, comma 1
del d.lgs. 28 febbraio 2001 , n. 67, la situazione degli appartenenti
alla Guardia di Finanza ha subito delle modificazioni che possano
giustificare un trattamento di maggior favore nei loro confronti.
Questa sezione e' consapevole del fatto che la violazione del
principio di eguaglianza e' piu' pianamente superabile con una
pronuncia di incostituzionalita' nei casi in cui il legislatore abbia
derogato a regole gia' stabilite dalla legge ovvero a principi di
carattere generale univocamente desumibili dall'ordinamento,
introducendo per una determinata fattispecie una disciplina
arbitrariamente ed ingiustificatamente diversa da quella prevista da
dette regole o principi, mediante il ripristino della normativa
generale ingiustificatamente derogata da quella particolare.
Piu' complesso e' il caso, come quello in esame, in cui la deroga
alla regola generale si sia sostanziata in una disciplina di maggior
favore limitata a singole fattispecie, perche' in questo caso la
norma derogatoria non potrebbe essere assunta a termine di raffronto
del giudizio di eguaglianza (cosi' Corte costituzionale, sentenza n.
448 del 1993), perlomeno quando l'eccezione alla regola generale sia
viziata da irragionevolezza e/o irrazionalita'. In questo caso,
infatti, e' insegnamento costante della Corte costituzionale che «il
principio di eguaglianza non puo' essere invocato quando la
disposizione di legge, da cui viene tratto il tertium comparationis,
si riveli derogatoria rispetto alla regola desumibile dal sistema
normativo, e percio' insuscettibile di estensione ad altri casi, pena
l'aggravamento, anziche' l'eliminazione, dei difetti di coerenza di
esso» (Corte costituzionale, sentenza n. 427del 1990).
L'estensione del trattamento derogatorio sarebbe ammissibile,
secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, solo qualora
anche nelle ipotesi non ricomprese nella normativa derogatoria
ricorrano le medesime ragioni che hanno giustificato la disciplina di
eccezione (argomenta dalla motivazione della sentenza n. 272 del
1994, laddove si afferma che l'eccezione alla regola generale «non
potrebbe, comunque, essere assunta quale valido tertium
comparationis, alla cui stregua valutare la legittimita'
costituzionale della disciplina di altre ipotesi, nelle quali non
siano state ravvisate le medesime ragioni giustificatrici del
trattamento derogatorio»). La Corte costituzionale aveva fatto
applicazione di tale principio nella sentenza n. 398 del 1988,
riconoscendo che la ratio della norma di deroga assunta come tertium
comparationis, ne imponeva l'estensione ad altri casi non ricompresi,
per i quali doveva considerarsi priva di razionalita' la loro
esclusione dall'ambito di operativita' della norma, stante la loro
assimilabilita' a quelli viceversa contemplati.
Nel caso di specie, la sezione e' dell'avviso che la norma
assunta come tertium comparationis non solo non sia affetta da
irrazionalita' e/o irragionevolezza, ma sia anzi sorretta da valide
ragioni, assunte dal legislatore, nell'esercizio non arbitrario della
propria discrezionalita', come giustificatrici della deroga alla
regola generale.
Va infatti osservato che secondo la norma che ha previsto
l'introduzione dell'emolumento pensionabile di cui si discute (il
cit. art. 3, comma 2 della legge 28 marzo 1997, n. 85), lo stesso
doveva essere pari alla differenza tra il livello di inquadramento
del personale interessato e il livello retributivo superiore.
In sede di prima attuazione della norma, peraltro, evidentemente
per ragioni di bilancio, il beneficio di che trattasi e' stato
attribuito nella misura fissa di annue lorde lire 660.000 per ogni
anno del triennio 1998-2000, inferiore a quella che sarebbe stata
spettante ove l'emolumento in questione fosse stato attribuito in
misura pari alla differenza tra i livelli retributivi, come previsto
dalla norma di cui all'art. 3, comma 2 cit.
Poiche' solo a partire dal 1° gennaio 2001 il legislatore ha dato
piena attuazione alla disposizione, l'estensione retroattiva del
nuovo importo, sia pure con effetti esclusivamente pensionistici,
anche al personale gia' collocato in quiescenza (che di tale maggiore
importo non aveva goduto ne' sul trattamento di attivita', ne' di
riflesso sulla pensione) appare rispondente ad un ragionevole intento
di (almeno parziale) perequazione.
L'irragionevolezza non sembra quindi rinvenibile nella deroga
alla regola generale (in base alla quale, come detto, concorrono a
determinare l'importo della pensione solo gli elementi della
retribuzione percepiti o spettanti sino all'ultimo giorno di
servizio), bensi' nel prevederne l'esclusiva applicazione ai soli
militari della Guardia di Finanza, dato che, come detto e come si
ribadisce, la posizione di questi ultimi non differiva in nulla da
quella dei pari grado in servizio negli altri Corpi, i quali
anch'essi avevano percepito, nel triennio 1998-2000, l'emolumento di
che trattasi in misura inferiore a quella teoricamente spettante.
In secondo luogo, questa Corte ravvisa una violazione anche del
precetto costituzionale di cui all'art. 76 Cost.
Le norme di cui si discute sono state tutte introdotte
all'interno di decreti delegati emanati in attuazione della delega
contenuta nell'art. 9, comma 1 della legge 31 marzo 2000, n. 78.
In base a detta disposizione, «il Governo e' delegato ad emanare,
entro il 31 dicembre 2000 e senza oneri a carico del bilancio dello
Stato, uno o piu' decreti legislativi recanti disposizioni
integrative e correttive dei d.lgs. 12 maggio 1995, n. 196, d.lgs. 12
maggio 1995, n. 197, d.lgs. 12 maggio 1995, n. 198 e d.lgs. 12 maggio
1995, n. 199, attenendosi ai principi, ai criteri direttivi e alle
procedure di cui all'articolo 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216». La
norma, come detto, e' stata poi modificata per cio' che concerne il
termine e la previsione di mancanza di oneri per il bilancio dello
Stato, dall'art. 50, commi 9, lett. b) e 11 della legge 23 dicembre
2000, n. 388.
Secondo il richiamato art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, la
delega al Governo aveva come direttiva il «riordino delle carriere,
delle attribuzioni e dei trattamenti economici [del personale delle
Forze di polizia anche ad ordinamento militare, ai sensi della legge
1° aprile 1981 ,n. 121, nonche' del personale delle Forze armate, ad
esclusione dei dirigenti civili e militari e del personale di leva],
allo scopo di conseguire una disciplina omogenea, fermi restando i
rispettivi compiti istituzionali, le norme fondamentali di stato,
nonche' le attribuzioni delle autorita' di pubblica sicurezza,
previsti dalle vigenti disposizioni di legge».
Ad avviso della sezione, la norma sospettata di
incostituzionalita' si traduce in una palese violazione del suddetto
criterio direttivo.
Puo' ammettersi che la finalita' del conseguimento di una
disciplina omogenea sia assunta dal legislatore delegato alla stregua
di un obiettivo orientativo, tanto piu' quando si tratti di
intervenire su materie che, come quelle di che trattasi, per ragioni
complesse e che hanno dato origine ad una stratificazione normativa
assai intricata, non siano facilmente riconducibili ad unita',
talche' il permanere di differenziazioni normative in esito alla
attuazione della delega non e' di per se' indice di una violazione
dei limiti e delle finalita' posti dal delegante.
Sarebbe pero' paradossale se si ammettesse non solo che il
legislatore delegato faccia sopravvivere pregresse differenze di
disciplina tra gli appartenenti ai vari Corpi interessati, ma che
addirittura introduca ex novo ulteriori ragioni di ingiustificata
disuguaglianza.
Per le ragioni esposte, questa sezione ritiene quindi non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
nei termini delineati.
In punto di rilevanza, e' agevole constatare, dall'esame del
decreto di liquidazione della pensione del ricorrente, trasmesso
dall'amministrazione di provenienza, che l'interessato rientra nel
novero del personale avente diritto all'emolumento di che trattasi,
che pero' e' stato considerato nella base di calcolo del trattamento
di quiescenza nella misura (lire 660.000) effettivamente percepita in
servizio.
In difetto di accoglimento della proposta questione di
legittimita' costituzionale, la domanda attrice tesa alla
riliquidazione della pensione sulla base del maggior importo
decorrente dal 1° gennaio 2001 (e quindi da un momento in cui il
ricorrente non era piu' in servizio) non potrebbe evidentemente
essere accolta.